A nova economia política brasileira

Na década atual, a generalizada melhoria do quadro social se deve à combinação de importantes fatores: estabilidade monetária, expansão econômica, reforço das políticas públicas, elevação do salário mínimo, ampliação do crédito popular, reformulação e alargamento dos programas de transferência de renda, entre outros

por Marcio Pochmann no LeMondeBrasil

(Beneficiários do Bolsa Família em Anhanguera - GO) O Brasil não tem arraigada tradição democrática. Ao longo de mais de cinco séculos de história, o país mal registra cinquenta anos de democracia. Isso porque a herança política do Império (1822-1889) à República Velha (1889-1930) foi o prolongamento do antigo e carcomido regime da democracia censitária, em que votavam e eram votados tão somente homens de posse, o que significou a participação de não mais do que 5% do total da população nos períodos eleitorais. Desde 1932, com a introdução do voto secreto e sua ampliação para homens e mulheres, a experiência democrática não foi contínua, tendo em vista que passou por duas interrupções abruptas durante o Estado Novo (1937-1945) e a ditadura militar (1964-1985). Por força disso, a economia política brasileira se fundamentou na apartação dos interesses das classes populares do conjunto dos objetivos da expansão das forças produtivas. Ao mesmo tempo, as tradicionais reformas clássicas do capitalismo contemporâneo, realizadas em praticamente todos os países desenvolvidos, como a fundiária, a tributária e a social, deixaram simplesmente de ser efetivadas. Num país de dimensão continental e grande população, a estrutura produtiva manteve sua dinâmica prisioneira, sobretudo, daqueles segmentos sociais de maior poder aquisitivo e mais privilegiados pela atuação do Estado. Assim, a economia política do desenvolvimento assentou-se na máxima de primeiro crescer para depois distribuir. E o crescimento econômico possível se tornou associado à concentração da renda e poder, o que concedeu ao Estado o papel policial a ser exercido sempre que o desconforto das classes populares começasse a ser mobilizado. O resultado foi uma enorme exclusão social, cujos indicadores de pobreza e desigualdade tornaram o Brasil uma referência mundial do exemplo a não ser seguido. Em 1980, por exemplo, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do planeta, embora registrasse o primeiro lugar no ranking mundial da desigualdade de renda, com dois terços de sua população na condição de pobreza absoluta. Para piorar, as duas décadas seguintes (1980 e 1990) foram de regressão social e econômica em razão da substituição das velhas políticas desenvolvimentistas pela hegemonia neoliberal. Por força disso, o país regrediu, em 2000, ao posto de 13ª economia do mundo, com o rendimento dos proprietários (lucros, juros, aluguéis e renda da terra) respondendo por 68% da renda nacional (ante 50% em 1980) e o desemprego atingindo quase 12 milhões de trabalhadores (contra menos de 2 milhões em 1980). Atualmente, percebe-se que foi a grande política que salvou o Brasil da pequenez do destino imposto pelo neoliberalismo, assim como impediu o retorno das políticas do desenvolvimentismo tradicional. O vigor da marcha reestruturadora das políticas públicas encadeadas pela Constituição Federal de 1988 deu o primeiro impulso, seguido depois da estruturação vertical dos grandes eixos de intervenção do Estado no campo da proteção e do desenvolvimento social (saúde, educação, assistência e previdência, infraestrutura social, trabalho, entre outros). O país avançou no sentido já experimentado pelas economias desenvolvidas, de construção do Estado de bem-estar social. Mesmo durante o longo período da superinflação (1980-1994) e a prevalência do baixo dinamismo econômico e contenção fiscal na década de 1990, a regulamentação de diversas políticas públicas no campo da assistência e previdência contribuiu para evitar que o contexto social desfavorável apresentasse ainda maior regressão, para além do crescimento do desemprego e a piora na distribuição funcional da renda. Posteriormente, com a inflexão da política nacional na primeira década do século XXI, a nova economia política ganhou dimensão até então inédita e contribuiu decisivamente para a melhora socioeconômica generalizada no país. As evidências do processo de expansão do bem-estar são expressão do padrão de inclusão possibilitado pela ampliação do consumo. De um lado, o enfrentamento da pobreza extrema, com o acesso à renda mínima garantindo a sobrevivência, e de outro a atuação na pobreza absoluta, por meio da complementação da renda para o consumo básico (alimentação, habitação, transporte, entre outros). O processo atual de inclusão social é um avanço no contexto do capitalismo contemporâneo, enunciando o conjunto de méritos da nova economia política brasileira. Nesse sentido, o enfrentamento das necessidades básicas de todos, sobretudo das classes populares, gera inquestionáveis melhoras nos indicadores de redução da pobreza e da desigualdade de renda. Assim, o movimento de inclusão social, por meio da ampliação do nível de renda na base da pirâmide social que tradicionalmente era excluída do acesso aos meios básicos de vida, segue cada vez mais a reorientação do Estado, que busca a universalização dos serviços públicos de qualidade (educação, saúde, saneamento, moradia, entre outros). Isso pode, inclusive, fazer a pobreza extrema ser superada, assim como o analfabetismo e outros estrangulamentos do desenvolvimento humano, nesta segunda década do século XXI.   Da exclusão à inclusão social Grande parte dos avanços atualmente alcançados pelo Brasil no campo do enfrentamento da questão social está, direta e indiretamente, associada ao conjunto das políticas públicas motivadas pela Constituição Federal de 1988. A consolidação de grandes e complexas estruturas verticais de intervenção do Estado de bem-estar social (saúde, educação, assistência e previdência, infraestrutura social, trabalho, entre outros) possibilitou obter resultados positivos no Brasil mais rapidamente e na mesma direção dos já alcançados pelos países desenvolvidos. Mas para isso foi necessário avançar o gasto social. No último ano do regime militar (1985), o gasto social realizado no Brasil representava apenas 13,3% do PIB. Com a Constituição, ele aumentou para 19%, permanecendo estacionado nesse mesmo patamar ao longo da década neoliberal. A partir dos anos 2000, o gasto social retomou a trajetória ascensional, alcançando atualmente 23% do PIB. Isso se tornou possível após o estabelecimento de uma nova maioria política, comprometida com o crescimento da economia e com a melhor distribuição das oportunidades desde 2003. Em boa medida, os avanços sociais podem ser observados na tabela desta página, que apresenta sinteticamente os seis grandes complexos de intervenção social do Estado, bem como o contingente da população coberta pelas diversas políticas sociais. Essa estrutura do Estado brasileiro que se encontra voltada à atenção social não se distancia da registrada nas economias avançadas. Para além da montagem dos grandes eixos estruturadores da intervenção social do Estado brasileiro e a expansão do gasto social em relação ao PIB, convém destacar dois fatores decisivos nas políticas públicas após a Constituição de 1988. O primeiro resulta do movimento de descentralização da política social, isto é, do crescimento do papel do município na execução das políticas sociais, sobretudo em termos de educação, saúde e assistência social. Em 2008, por exemplo, o conjunto dos municípios teve participação no gasto social brasileiro 53,8% maior que o verificado em 1980. Em sentido inverso, a participação relativa dos estados no total do gasto social foi 7,6% inferior no mesmo período de tempo, ao mesmo tempo que a União registrou presença 5,9% menor. O segundo fator relaciona-se à participação social no desenho e na gestão das políticas sociais brasileiras. De maneira geral, todas as principais políticas sociais possuem conselhos de participação social federal, estadual e municipal, quando não são acompanhadas por conferências populares que evidenciam a maior transparência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. A sucessiva regulação das diversas políticas públicas ao longo da década de 1990 teve o importante papel de impedir o maior agravamento do quadro social, para além do crescimento do desemprego e da concentração da distribuição funcional da renda nacional, motivados pelo baixo dinamismo econômico do período, assim como os constrangimentos impostos pela superinflação até 1994 e pela política macroeconômica de estabilização monetária (elevados juros, valorização cambial, contenção fiscal e ajustes no gasto social), que terminou por inibir a melhora dos resultados sociais no Brasil. Na década atual, a generalizada melhoria do quadro social no Brasil se deve à combinação de importantes fatores: a continuidade da estabilidade monetária, a maior expansão econômica, o reforço das políticas públicas, a elevação real do salário mínimo, a ampliação do crédito popular, a reformulação e o alargamento dos programas de transferência de renda para os estratos de menor renda, entre outras ações.   Emergência da economia social Como se sabe, o ciclo de expansão produtivo entre as décadas de 1930 e 1980 atribuiu à economia social um papel secundário e subordinado às decisões referentes a gastos privados e públicos. Como já dito, imperava até então a máxima de crescer para depois distribuir, o que abriu um espaço em geral estreito para o avanço e autonomia relativa do gasto social no desempenho de suas funções. Basta lembrar que a escola brasileira somente se tornou universal um século após a proclamação da República (1889). Somente em 1988, com a Constituição, o Brasil definiu recursos necessários para que o ensino fundamental se tornasse capaz de atender a todas as crianças do país. Com a nova maioria política estabelecida desde 2003, percebe-se o avanço do gasto social. De cada R$ 4 investidos no Brasil, um está vinculado diretamente à economia social. Se for contabilizado também seu efeito multiplicador (elasticidade de 0,8), pode-se estimar que quase a metade de toda a produção de riqueza nacional se encontra relacionada direta e indiretamente à dinâmica da economia social. Apesar disso, o impacto econômico do Estado de bem-estar social não tem sido muito bem percebido. Tanto que se mantém reinante a visão liberal-conservadora que considera o gasto social secundário, quase sempre associado ao paternalismo de governantes e, por isso, passível de corte. Novas referências técnicas têm lançado luzes sobre a emergência da economia social no país. Quase um quinto das transferências monetárias derivadas das políticas previdenciárias e assistenciais da seguridade social brasileira são fontes de rendimento familiar. Antes da Constituição de 1988, as famílias não chegavam a deter, em média, 10% de seus rendimentos provenientes das transferências monetárias. Os segmentos de menor rendimento foram os mais beneficiados pela constituição do Estado de bem-estar social. Em 2008, a base da pirâmide social (10% mais pobres) tinha 25% de seu rendimento dependente das transferências monetárias, enquanto em 1978 ele era somente de 7% − uma elevação de 3,6 vezes. No topo da mesma pirâmide social (10% mais ricos), as transferências monetárias respondiam, em 2008, por 18% do rendimento per capitados domicílios, ante 8% em 1978. Ou seja, um aumento de 2,2 vezes. Em 1978, somente 8,3% dos domicílios cujo rendimento per capitadas famílias se situava no menor decil da distribuição de renda recebiam transferências monetárias. Já no maior decil, as transferências monetárias alcançavam 24,4% dos domicílios. Quarenta anos depois, 58,3% das famílias na base da pirâmide social recebem transferências monetárias, assim como 40,8% do total dos domicílios mais ricos do país. Aumento de sete vezes nas famílias de baixa renda e de 1,7 vez nas famílias de maior rendimento. É muito significativo o impacto das transferências previdenciárias e assistenciais sobre a pobreza. Sem elas, o Brasil teria, em 2008, 40,5 milhões de pessoas recebendo um rendimento de até 25% do salário mínimo nacional. Com a complementação de renda pelas transferências, o Brasil registra 18,7 milhões de pessoas com até um quarto de salário mínimo mensal. Resumidamente, são 21,8 milhões de pessoas que conseguem ultrapassar a linha de pobreza extrema (até 25% do salário mínimo per capita). Em 1978, as políticas de transferência monetária impactavam somente 4,9 milhões de pessoas. Com a emergência da economia social, o impacto das transferências monetárias nas unidades da federação é diferenciado. Observa-se maior peso das transferências no rendimento médio das famílias nos estados nordestinos, como Piauí (31,2%), Paraíba (27,5%) e Pernambuco (25,7%), bem acima da média nacional (19,3%). Até aí, nada muito destoante do senso comum, salvo pela constatação de o Rio de Janeiro ser o quarto estado da federação com maior presença das transferências no rendimento das famílias (25,5%) e o estado de São Paulo receber abaixo da média nacional (16,4%). Já as famílias pertencentes aos estados mais ricos da federação absorvem a maior parte do fundo público comprometido com as transferências monetárias. Assim, a região Sudeste incorpora 50% do total dos recursos anualmente comprometidos com as transferências previdenciárias e assistenciais da seguridade social, ficando São Paulo com 23,5% do total, seguido do Rio de Janeiro (13,7%) e Minas Gerais (10,9%). A economia social sustenta hoje parcela significativa do comportamento geral da demanda agregada nacional, além de garantir a considerável elevação do padrão de vida dos brasileiros, sobretudo daqueles situados na base da pirâmide social, o que corresponde aos compromissos da nova economia política brasileira. A descoberta dessas novidades no interior da dinâmica econômica brasileira atual impõe reavaliar a eficácia dos velhos pressupostos da política macroeconômica tradicional. *Marcio Pochmann é professor licenciado do Instituto de Economia e do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do TRablho da Universidade Estadual de Campinas. Presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Ilustração: Alan Marques / Folhapress