Os desafios do pós-Kyoto
Por que são pífios, até agora, os resultados do combate ao aquecimento global. Qual a concepção ideológica que limita as ações contra os poluidores. Que concessões os EUA reivindicam em Bali. Como adotar medidas criativas capazes de enfrentar o risco de catástrofe climática
Aurélien Bernier
Os primeiros trabalhos de economia que prefiguram a noção de imposto ambiental remontam a 1920, quando o economista britânico Arthur Cecil Pigou publicou The Economics of Welfare, livro em que tratava das “externalidades, ou efeito externo” de um ato de produção ou de consumo. O autor tomava como exemplo as fagulhas produzidas pelas locomotivas a vapor: fragmentos de carvão incandescente que escapavam às vezes das chaminés e provocavam incêndios de florestas ou campos nas proximidades das ferrovias. Pigou considerava que uma taxa sobre os danos, imposta à empresa ferroviária, incitaria à instalação de dispositivos antifagulhas e permitiria limitar os prejuízos. Esse raciocínio lançava as bases do princípio “poluidor-pagador”.
Quarenta anos mais tarde, outro economista britânico, Ronald Coase, criticou as teses de Pigou. Com algumas décadas de antecedência às negociações de Kyoto, ele oferecia uma argumentação excelente para as empresas poluidoras que queriam escapar às exigências dos poderes públicos e assegurar a “liberdade de mercado”. Coase contestou a eficácia das taxas de Pigou, porque geravam custos de negociação, ligados à intervenção do Estado. Segundo ele, a otimização econômica seria alcançada se as vítimas dos incêndios negociassem diretamente com a empresa ferroviária. Ele afirmava que, se uma firma possuísse as ferrovias e as zonas adjacentes, ela mesma resolveria o problema por um cálculo de otimização interna. Segundo o teorema de Coase, do ponto de vista econômico, a definição dos direitos não importa: é indiferente considerar se o proprietário dos campos ou das florestas possui o direito de não ser vítima de incêndios ou, inversamente, se a empresa ferroviária dispõe do direito de provocá-los.
Mas a partir de 1970, diante de uma poluição atmosférica persistente, o governo norte-americano decidiu fixar normas muito rigorosas sobre as emissões de poluentes e revisou, para essa finalidade, uma lei federal chamada de Clean Air Act. Dois anos mais tarde, o Clube de Roma, organização internacional que reúne cientistas, economistas, funcionários de governo e industriais, publicou um relatório intitulado “Os limites do crescimento”, que previa um futuro catastrófico se os humanos não considerassem rapidamente a dimensão ambiental. A hipótese de uma relação entre a concentração de dióxido de carbono (CO2) na atmosfera e a mudança climática vinha à tona. Os debates sobre o efeito estufa tornavam-se cada vez mais presentes na sociedade.
Anos 90: força ideológica dos liberais inviabiliza imposto sobre emissões e favorece solução "de mercado"
Apesar dessa tomada de consciência, houve uma vitória ideológica dos liberais, no início dos anos 90. Diante de sua incapacidade para fazer respeitar o “Clean Air Act” nas zonas urbanas, e após diversos abrandamentos, o governo dos EUA decidiu criar um sistema de permutas de direitos de emissão. Esse sistema fez parte de um novo programa intitulado “Acid Rain”, que fixava objetivos de redução das emissões de dióxido de enxofre (SO2), responsável pelas chuvas ácidas. O dispositivo concedia às 110 instalações mais poluentes autorizações para emitir SO2, além de lhes permitir comercializar livremente esses direitos no mercado.
A aposta era que as melhoras ocorreriam prioritariamente onde os custos de investimento para realizá-las fossem menores. As autorizações suplementares geradas seriam vendidas às empresas exploradoras que emitissem acima do volume que lhes era atribuído. Pesadas multas foram previstas para punir uma firma que não apresentasse, no final do ano, uma equivalência de autorizações e de toneladas de SO2 lançadas na atmosfera.
Aparentemente, esse sistema respeitava as preconizações de Ronald Coase, deixando funcionar o jogo do mercado. E o “Acid Rain” conheceu verdadeiro sucesso: o objetivo previsto — redução de 40% nas emissões de SO2, em relação à situação de 1980 — foi alcançado e mesmo ultrapassado. Se examinarmos mais de perto, porém, não seria correto atribuir esse êxito ao mercado.
Em primeiro lugar, o fortalecimento da regulamentação, somado a um controle contínuo dos poluentes que saíam das chaminés, levou um bom número de empresas exploradoras a antecipar os trabalhos de adequação às normas. Além disso, a indústria do carvão desenvolveu produtos com baixo teor de enxofre, menos emissores de SO2, que se tornaram competitivos. Esses dois fenômenos explicavam em grande parte a forte baixa das emissões, com o comércio de autorizações no mercado intervindo apenas marginalmente [1]. Porém, os efeitos colaterais não eram desprezíveis. O poder calorífico inferior do novo carvão com menos enxofre o levava a ser consumido em maior quantidade, o que aumentava mecanicamente as emissões de um outro poluente: o dióxido de carbono! Mas os defensores da não-intervenção do Estado retiveram apenas isto: o mercado das cotas é eficaz — portanto, pode ser generalizado.
Kyoto reafirma a tendência. Estados distribuem "direitos de poluir", como se planeta fosse de quem o destrói
Criado em 1988 a pedido do G7, o Painel Intergovernamental para Mudança Climática (IPCC, em inglês) tentava alertar os governos sobre as conseqüências do aquecimento climático. Em 1992, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC) era aberta à ratificação e receberia uma resposta favorável da quase totalidade dos Estados. Ela fixava como meta “estabilizar as concentrações de gás de efeito estufa na atmosfera”, mas sem indicar os meios para isso, nem objetivos precisos. Essa fase operacional teve prosseguimento num tratado, o Protocolo de Kyoto, cujas primeiras negociações começaram em dezembro de 1997. Como o sistema das Nações Unidas impõe a unanimidade, foi dura a batalha entre os países industrializados e os países em desenvolvimento. Seriam necessários cerca de quatro anos para chegar, em 10 de novembro de 2001, aos Acordos de Marrakesh — tradução jurídica do Protocolo de Kyoto.
A retirada dos Estados Unidos, após uma votação em que cerca de uma centena de senadores norte-americanos pronunciou-se contra a ratificação e nenhum a favor, fez com que a estimativa de redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE) tivesse que ser recalculada, para apenas 40% do valor inicialmente estabelecido. Assim, o protocolo estabeleceu o compromisso de reduzir em 5,2%, até 2012, as emissões de GEE, em relação ao nível de 1990. Isso correspondia a uma redução anual de 2% nas emissões. Se acrescentarmos que, no momento em que se negociavam as modalidades de aplicação, as emissões já eram inferiores em 4,8% às de 1990 [2], a ambição real limitava-se a uma diminuição de 0,16% do volume anual de GEE lançado na atmosfera! Claro que esse número não figurou em parte alguma dos comunicados oficiais, porque pareceria ridículo comparado ao que se almejava.
Em contrapartida dessa minúscula concessão, o lobby dos maiores poluidores pôde obter mecanismos ditos “de flexibilidade”, dos quais planejava extrair o máximo de benefícios.
O primeiro é o famoso mercado de “licenças de emissões negociáveis” imposto pelos Estados Unidos, sob o pretexto de que sua experiência com o SO2 funcionou. Pouco importa que o território implicado não seja mais homogêneo, que o grosso das fontes emissoras sejam, sem termo de comparação, as centrais de carvão norte-americanas, ou ainda que o Protocolo de Kyoto não se apóie em nenhum quadro de regulamentação comum.
Cada Estado inscrito no Anexo B [3] definirá um plano de alocação de cotas que permita distribuir, como no início de uma partida de Banco Imobiliário, o volume de direitos de emitir CO2 a suas instalações mais poluentes [4]. Obviamente, os governos não se rebaixarão a fazer os industriais pagarem por essas cotas, o que poderia gerar receitas fiscais capazes de conduzir políticas públicas ambiciosas em favor do meio-ambiente. Trata-se realmente de “direitos de poluir”, essa gratuidade supondo que o meio-ambiente pertence, na falta de coisa melhor, aos que o agridem.
A União Européia vai além. Os "direitos" são negociados para entrega à vista ou no "mercado futuro"
Uma vez creditadas as contas-carbono, as empresas submetem-se a uma única obrigação: restituir, no fim do período de funcionamento, a equivalência das cotas e das toneladas de CO2 produzidas. Essa “restituição” tem a forma de uma simples operação contábil. Destinadas ao passivo das empresas, as emissões anuais devem ser equilibradas pelo volume de cotas inicialmente atribuído, acrescido das compras e subtraído das vendas.
A realização de projetos que evitem gases de efeito estufa (implantação de geradores eólicos, captação de metano em aterros sanitários, uso de combustíveis alternativos, desenvolvimento de áreas reflorestadas etc.) pode também permitir uma transferência de cotas entre signatários do protocolo. Trata-se da Implementação Conjunta (IC), no qual o país anfitrião cede uma parte de suas cotas aos investidores, proporcionalmente às emissões evitadas.
Mas os países em desenvolvimento, encabeçados pelo Brasil e interessados em atrair novos capitais externos, conseguiram que os Estados não inscritos no Anexo B pudessem igualmente acolher tais projetos. Nesse caso, já que o país anfitrião não tem compromisso em relação ao Protocolo de Kyoto, o volume anual de GEE evitado enseja a criação de novos créditos, batizados de URCE (unidades de redução certificada das emissões). No mercado mundial, essa operação equivale, portanto, a aumentar o volume de moeda-carbono. Como no caso da IC, os créditos URCE são atribuídos gratuitamente pelas Nações Unidas aos investidores, que poderão ou utilizá-los para cumprir seus compromissos (se estão envolvidos num plano de alocação), ou vendê-los no mercado, da mesma forma que uma cota alocada por um Estado. Essa idéia formidável leva o nome de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e permite não mais se preocupar com a escassez de cotas, cuja reserva pode ser ampliada à vontade.
Para preparar a fase de aplicação do dispositivo previsto no Protocolo de Kyoto referente ao período 2008-2012, a União Européia lançou, já em 2005, seu próprio mercado do carbono. Os dois primeiros anos de funcionamento são muito ricos de informações e revelam todos os riscos envolvidos na aplicação de receitas tão liberais.
O mercado europeu do carbono está calcado no funcionamento dos mercados financeiros. As permutas podem ser feitas tanto diretamente entre detentores de cotas (“amigavelmente”), como em praças financeiras organizadas (Bolsas de CO2) que permitem facilitar e assegurar as transações. Estas últimas se fazem ou à vista, ou “a termo” — isto é, numa data de entrega determinada com antecedência. Assim, é possível acompanhar a evolução de dois preços diferentes para o carbono: o preço da tonelada à vista (dito spot) e o preço da tonelada entregue em dezembro de 2008 (dita “Futura”).
China e Índia concentram 3/4 dos investimentos no Sul. A África é, de novo, marginalizada
Depois de ter oscilado entre 20 e 30 euros durante cerca de um ano, o preço spot desabou na primavera de 2006, com a publicação do primeiro balanço das emissões reais das empresas. Esses resultados mostraram a que ponto a atribuição de cotas pelos governos foi generosa, o que não é nada surpreendente, pois os planos basearam-se nas previsões das empresas industriais. Em setembro de 2007, o preço do CO2 tocava o fundo, a 0,05 euro por tonelada à vista, o que mal cobre os custos de negociação.
A lógica subjacente aos investimentos ligados ao efeito estufa é claramente de rentabilidade. Diversos fundos de carbono são criados para gerir as carteiras de cotas, em particular aqueles liberados através dos projetos MDL. O Banco Mundial é o principal gerenciador de ativos de carbono [5]. Na França, a Caisse des Dépôts et Consignation é ao mesmo tempo encarregada da aplicação do registro nacional de cotas e gerenciadora do fundo de carbono europeu, que ela teve o cuidado de colocar numa Sicav (sociedade de investimentos de capital variável) de Luxemburgo!
Não é necessário fazer longos cálculos para compreender por que a corrida aos projetos MDL está lançada. Levando em conta os níveis de equipamento e diferenças de custo de mão-de-obra, economizar uma tonelada de CO2 na Europa exige um investimento de 80 euros. Na China, a mesma tonelada evitada custa em média 3 euros [6]! Ninguém achará surpreendente que as empresas dos países desenvolvidos prefiram investir na China para criar atividades econômicas em GEE ou para modernizar as instalações existentes, em vez de reduzir suas próprias emissões. Além disso, sendo abundantes os fundos de carbono com o dinheiro público, os Estados têm a possibilidade de conceder ajudas disfarçadas às empresas, pois são elas que se beneficiarão, no final, com as novas cotas criadas.
Segundo alguns analistas, os projetos MDL deveriam gerar, daqui até 2012, um volume de novas cotas equivalente às emissões de GEE acumuladas de Canadá, França, Espanha e Suíça. Em 2006, mais de 40% do mercado mundial do carbono era constituído de URCE [7]. Uma parte delas, aliás, havia sido atribuída de maneira totalmente abusiva a projetos que não se justificam [8].
Os beneficiários continuam sendo os países mais atraentes para os investidores. Segundo o Banco Mundial, só a China e a Índia abarcavam 73% das URCE, e os projetos que elas acolhem contavam-se às centenas. O continente africano não tinha mais que uns trinta projetos e 80% dos créditos se concentravam em três países: África do Sul, Egito e Tunísia. Portanto, estamos muito longe das boas intenções difundidas pelas publicações oficiais, quando mencionam a proteção do meio ambiente, a transferência tecnológica ou a ajuda ao desenvolvimento sustentável.
Abre-se um mercado especulativo global, cujos riscos são cada vez mais evidentes
Para além do cinismo dos grandes grupos, o ambiente geral nos mercados ligados à mudança climática lembra o período de euforia vivido pelas novas tecnologias da informação. Uma verdadeira bolha especulativa se forma em torno dos procedimentos de economia em CO2 e geradores de cotas valorizáveis. A empresa francesa Areva batalhou vários meses com o grupo indiano Suzlon para adquirir a principal fabricante de geradores eólicos alemã, Repower, sem chegar ao que queria. No começo de abril de 2007, a empresa valorizava cem vezes seu faturamento em 2006, que ultrapassou os 12 milhões de euros. Para a filial ambiental da EDF (Électricité de France), a introdução do título em Bolsa teve um êxito que superou todas as expectativas. Em menos de uma hora e meia, a ação aumentava 20% e a cotação ao fim do dia se elevava a seis vezes a receita bruta. Em fevereiro de 2007, a companhia elétrica reforçava sua posição no mercado da energia renovável, adquirindo 66% do capital da Supra, especialista em aquecimento central a lenha.
Já o grupo Rhodia dedicou-se, nos últimos anos, a outro tipo de prática. Abalado por escândalos, beirava a falência em 2003. Sua direção decidiu apostar no carbono. Em novembro de 2005, anunciou a renovação de duas fábricas — uma na Coréia, outra no Brasil. Aplicando 14 milhões de euros em obras nessas fábricas, a Rhodia obteve cotas de CO2 (77 milhões de toneladas) valorizáveis até 200 milhões de euros ao ano! O título subiu 14% uma hora depois de lançado. O fundo de carbono em que serão colocados os títulos será gerido em parceria com o banco Société Générale.
Enquanto bancos como Lehman Brothers ou resseguradoras como Swiss-Re começam a incitar os investidores a se lançar no mercado financeiro do carbono [9], estamos apenas no início de um processo especulativo cujos perigos já saltam aos olhos.
No pós-2012, uma grande dúvida: manter o que não funcionou ou ousar medidas criativas e eficientes?
As negociações para o pós-2012 estão assumindo contornos inquietantes. Os participantes do protocolo parecem dispostos a numerosas concessões para obter, desta vez, a adesão dos Estados Unidos. Ora, a estratégia norte-americana poderia ser obter, em vez de objetivos absolutos de redução das emissões, compromissos não coercitivos, expressos em “intensidade de carbono”, que refletem o conteúdo em CO2 do "desenvolvimento". O referencial seria a quantidade de dióxido de carbono emitida por ponto de crescimento do PIB, o que levaria a colocar definitivamente as políticas de luta contra a mudança climática na prateleira dos objetos decorativos.
Resta pouco tempo para reagir e as "garantias" dadas por alguns ecologistas não favorecem a tomada de consciência. Quando Dominique Voynet, ex-ministra do meio ambiente da França, avalia que “a armadilha foi acreditar que as permutas de direitos de emissão constituíam um mecanismo liberal” [10], ou quando Alain Lipietz, deputado europeu verde, felicita-se com o sistema de licenças negociáveis [11], eles arriscam-se a justificar o injustificável.
Nenhuma solução eficaz pode realmente existir sem questionar os sistemas de produção e as regras do comércio internacional. Sem instituir, por exemplo, novos impostos de importação que levem em conta o conteúdo energético e carbônico dos produtos. Tal dispositivo não teria qualquer sentido protecionista: as receitas obtidas seriam utilizadas para pôr em prática projetos realmente sustentáveis nos países em desenvolvimento, confiando sua realização a empresas cujos capitais fossem majoritariamente provenientes do país anfitrião.
Essa taxa mista de carbono/energia deveria também se aplicar às atividades industriais internas. Nesse caso, metade das receitas poderia alimentar o orçamento do Estado e autorizar políticas públicas ambiciosas em matéria de meio ambiente. A outra seria colocada numa conta individualizada da empresa, reservada ao investimento em tecnologias destinadas a reduzir suas emissões. Condições ambientalmente eficazes para concessão de subsídios públicos deveriam completar o pacote. Em outros termos, para responder ao insucesso de Coase e aos desafios da crise ambiental, devemos reinventar Pigou.
[1] Olivier Godard, L’expérience américaine des permis négociables, revista do CEPII, n.º 82, 2000. Ver também a crônica econômica de Bernard Girard, Le marché des droits à polluer.
[2] Pierre Cornu, Courrier de la Planète / Cahiers de Global Chance, Paris, abril/junho de 2004.
[3] O Anexo B do protocolo estabelece a lista dos Estados implicados pelos compromissos de redução: trata-se unicamente dos membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos (OCDE) e dos países do Leste Europeu “em transição para uma economia de mercado".
[4] Os gases de efeito estufa visados pelo Protocolo de Kyoto são seis: o dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4), o óxido nitroso (N2O), o hexafluoreto de enxofre (SF6), os hidrofluorcarbonetos (HFC), os hidrocarbonetos perfluorados ou perfluorcarbonetos (PFC). Uma conversão permite reduzir todas as emissões a “equivalentes em CO2”, já que o dióxido de carbono, sendo o principal responsável pelo efeito estufa, tornou-se a unidade de referência.
[5] No fim de julho de 2007, o Banco Mundial gerenciava onze fundos de carbono, num montante de 2,23 bilhões de dólares. A contribuição média dos governos é de aproximadamente 50%.
[6] Annie Vallée, Economie de l’environement, Paris, Points Economie, 2002.
[7] Banco Mundial, State and Trends of the Carbon Market 2007, maio de 2007. O número citado corresponde às permutas expressas em toneladas de CO2.
[8] Um relatório interno ao comitê de avaliação dos projetos MDL revela as grandes prodigalidades das auditorias privadas encarregadas de analisar o conteúdo dos dossiês apresentados pelos industriais. Ver a entrevista de Axel Michaelowa (7 de junho de 2007).
[9] O Lehman Brothers publicou, no início de 2007, um relatório intitulado O mercado da mudança climática, no qual faz um levantamento dos “desafios” e das “oportunidades” para as empresas. Ver também, rubrica Climate Change.
[10] Courrier de la Planète / Cahiers de Global Chance, abril/junho de 2004.
[11] Ver.
